| 澳門特區因屬於典型的被動式立法體制，食品安全法律淵源多是由回歸前的總督或回歸後的行 政長官頒佈的行政法規。按照基本法的要求，在食品安全法律制度建構方面，澳門特區現在與食品安全有 關的法例中，主要是沿用回歸前澳門法律體系中的食品標籤法例及其修訂案、消費者保護法例及其修訂案，以及對於外地生產輸澳的食品設立的衛生檢驗檢疫制度等；香港特區則屬於典型的英美法系，食品安全法律淵源統一規定在香港法例中，其基本食物法例載於《公眾衛生及市政條例》(第132 章)第V及第VA部，主要條文涵蓋對食物購買人的一般保障、與出售不宜食用的食物和摻雜食物有關的罪行、食物成分組合及標籤、食物衛生，檢舉和銷毀不宜食用的食物，以及政府在某些情況下可作出命令，禁止輸入和供應食物和命令收回食物的權力；2006 年以來， 香港加大了食物安全法制的力度，逐步修訂並完善了多部食物安全法例， 現在正在修訂《食物安全條例草案》，逐步實現了食品安全風險管控制度2； 內地適應食品安全之情事變更，2009 年修改了原有的《食品衛生法》，而 代之以《食品安全法》， 配套行政法規《食品安全法實施條例》，以及後期需要陸續跟進修訂的食品安全部門規章、行政法規、地方性法規和規章等. 食品安全監管的關鍵在於公眾參與下的政府監管，而確定有無食品安全問題的基本依據則是食品安全標準制度。 |
一、食品安全監管體制的比較
澳門特區與中國大陸在食品安全監管體制上基本相同，而香港則有所不同。
(一) 澳門特區的食品安全監管體制
由澳門旅遊城市的性質和資源稀缺的現狀決定，澳門的食品構成可以分為三大部分，即生鮮食品(如雞鴨活物、蔬菜水果等)、餐飲業、預包裝食品，在食品安全監管體制上重點有三：一是對內地供澳食品的監管；二是對旅遊業食品的監管；三是對預包裝食品的監管。其監管體制的設置是以食品安全統籌小組為總協調人，由衛生局、民政總署、經濟局、旅遊局、海關、消費者委員會等多個部門以相互協作的方式共同管理。這些部門在食品安全方面的分工並不明確，概括而言，衛生局負責進出口食品安全的檢驗、檢疫等方面，所有食品從生產到食用，整個過程衛生局負責食品檢驗標準；民政總署設立管理委員會，下設衛生監督部，其下再設食物衛生檢驗處，負責內地輸澳鮮活、冰鮮肉類、蔬菜食品管理標準等。經濟局負責食品工場發牌、執行預先包裝食品標籤法之規定及其相對應監管措施；旅遊局負責與旅遊相關的餐廳、酒店、酒吧的牌照發放；消委會為消費者健康考慮，負責食品的抽查、公佈、爭議裁決、勸諭及教育等工作，借此提高消費者的自我保護意識，提醒生產商需確保消費者的安全與健康的責任，勸導行政當局注意訂定全面的產品安全法例才能有效杜絕不安全產品在澳門市場的流通。這種聯合管理方式經實踐證明是有效率的。
(二) 香港特區的食品安全監管體制
根據香港英美法系的傳統，為加強立法和行政機關就食品安全監管的制衡，分別設有專職的食品安全監管部門。立法會在下設的專門委員會中設立食品及環境衛生諮詢委員會，政務司設立食物及衛生局，作為專職的食品安全監管機構。立法會轄下設有18 個事務委員會，定期聽取政府官員的簡報，並監察政府執行政策及措施。4 為加強對食品安全監管，在這18 個事務委員會中設立食物及
環境衛生諮詢委員會，其主要功能諸如審議有關食物安全政策，就該等政策向食物及衛生局局長提供意見，以及監察該政策的實施情況；向食物及衛生局局長就規管農場、食物業處所、食物危害因素和食物成分等事宜提供意見；收悉有關處理重大食物和農場事故的報告；以及就社區教育和宣傳計劃向食物及衛生局局長提供意見，以促進市民對食物安全的認識。根據行政長官的指令，香港立法會目前正在就《食物安全條例草案》進行審核，其目的在於為食物進口商及食物分銷商設立一個登記制度；重新制定《公眾衛生及市政條例》第VA部，規定從內地入口的家禽肉類、活魚和奶類製品等，必須出示衛生證明書證明食用安全。
香港政府對食品安全的監管，首先是監管機構的權力高度集中和專業化。香港的食物安全由食物安全中心專門負責，具體設置是：在政務司下設專門的食物及衛生局，在該局下設食物環境衛生署(食環署)，其職責是為市民提供範圍廣泛的服務，涵蓋監察和管制食物安全、策劃和提供環境衛生服務、教導市民注意食物安全和環境衛生等。食物環境衛生署下設食物安全中心、環境衛生部和行政及發展部。
其中，食物安全中心於2006 年成立，系為加強食物安全規管的職能和回應市民對提升食物安全水平的期望，由食物安全專員負責，下設食物監察及管制科、風險評估及傳達科、食物安全中心行政科等三個部門。食物安全中心設有九個組別，各有不同職責，包括食物監察和驗證，活食用牲口進口管制、檢驗和測試，對某些類別的食物進行風險評估，以及發佈食物安全信息。中心也調查在食物業處所發生的食物中毒個案，並就食物安全標準提供意見。其中，食物監察及管制科由風險管理組、食物進出口組、食物監察及投訴組、食物化驗組、獸醫公共衛生組及屠房組構成，風險評估及傳達科由風險評估組、風險傳達組和食物研究化驗組構成。每組都有具體負責的工作，分工精細，職責分明。
中心還編制一系列《風險簡訊》，並上載中心網頁，向市民提供食物風險的資料。
除了食物安全中心的強力行政監管之外，由於食物安全風險管理的高度專業和科技性特點，為增強有關食物安全議題的諮詢架構，食物安全中心專門設立食物安全專家委員會，負責就制定食物安全措施、檢討食物安全標準、參考國家常規、趨勢和發展，及就風險傳達策略向食物環境衛生署署長提供意見。
(三) 內地食品安全監管體制
內地在2009 年頒佈的《食品安全法》中正式確立食品安全監管體制為國務院食品安全委員會統一協調，由國務院、各級地方人民政府、食品行業協會、社會團體、基層群眾性自治組織、新聞媒體等組成的複合型、立體化監管體系在國家層面，主要由五大部門組成，即國務院衛生行政部門、質量監督部門、工商行政管理部門、國家食品、藥品監督管理部門、農業部門，而在地方，則由地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，由本級政府的衛生行政部門、農業行政部門、質量監督部門、工商行政管理部門、食品藥品監督管理部門組成的、統一領導下的分部門負責的聯合監管體制，這種體制能否克服“九個部門管不住一頭豬”的
食品安全監管體制詬病，實現制度設計所期待的效率，還有待實踐檢驗。
當前對食品安全監管還停留在事後救濟的階段，儘管正在努力構建事前預防性監管制度，但還需要一個過程. 以廣東省為例，目前仍然主要以食品安全案件查處為主：衛生部門建立食品安全監測網絡，強化食品安全標準管理；農業部門穩步推進農業標準化，加強農業投入品管理；工商部門全面推行索證索票制度，加大問題食品的追溯力度；海洋漁業部門重點抓養殖地監控，保障水產品安全；質監部門嚴把准入關，突出風險管理；食品藥品監管部門深入宣傳餐飲服務安全知識，促進全社會參與。
三者的不同：
內地近年來發生的許多突發性重大食品安全事件，催生了重大食品安全事故應急預案制度的設立，內地現在已經在從國家最高行政機構到最基層行政機構的全程應急處置制度. 按照食品安全事故的範圍、性質和危害程度，將重大食品安全事故分為四級：特別重大食品安全事故(I 級)、重大食品安全事故(II 級)、較大食品安全事故(III 級)、一般食品安全事故(IV 級)，設立應急處理指揮機構、確立其職責，設立重大食品安全事故日常管理機構、專家諮詢委員會，同時設立監測系統、預警系統、通報制度、舉報制度，規定了報告程序和響應程序
在食品安全監管體制上的衝突，內地與澳門主要是不同法律法規導致的衝突。與香港的衝突則突出表現為香港已經設立了以“食品安全風險預防控制”為主要內容的組織機構，內地仍然停留在食品安全事故的事後救濟為主的機構設置，制度建構上以突發性重大食品安全事件應急機制為代表，體現出食品安全的事後救濟仍然是內地食品安全監管的主要任務. 。內地實行的是由一個部門(食品安全委員會)進行綜合協調、多個部門(衛生部門、質檢部門、工商部門、食品藥品監管部門、農業部門等)具體負責、分段監管的綜合性監管體制。而香港則是由一個部門(食品安全中心)全權負責、其他部門(漁農護理署、屋宇署、消防處、環境保護署、機電工程署)協助執行的監管體制。香港還設立了立法監督食品安全的行政監管，內地在這方面尚無制度建構，各級人大常委會並未設立食品安全委員會，只是在2010 年初，為實現《食品安全法》規定，在國務院設立了國家食品安全委員會為食品安全最高協調機構，仍屬於行政機關性質
合作：
為解決食品安全監管體制上的衝突，可行性的辦法是構建澳門、香港與內地在高級、中級、基層食品安全監管層次上建立合作機制。澳門與內地在高級和中級、基層食品監管層次都建立了合作機制。
通過合作機制解決食品安全法律衝突，能夠及時消除衝突帶來的不利後果，但交易成本太高。從成本效益的觀點，要有效降低交易成本，不能僅僅依靠即時性、補救性的現實合作機制，應該尋求構建解決食品安全法律衝突的統一實體法規範，具有普遍和重複利用的功能。
其中，就包括珠海、澳門已經建立的食品安全監管信息交流機制。同時，粵港兩地也加強合作。除兩地高層管理人員及專家定期舉行會議外，粵港已推行專家交流計劃，以增進瞭解，加強專業交流和切磋。
事實證明，僅有兩地分別合作是不夠的，食品安全的嚴峻形勢和三地的現實法律衝突需要更大的
合作範圍，這就是兩岸五地合作。從2008 年11 月20日開始，為協同開展出入境食品農產品安全和衛生檢疫管理工作，廣東、深圳、珠海檢驗檢疫部門和香港衛生署、澳門民政總署等部門的相關負責人舉行“粵港深珠澳出入境衛生檢疫、動植物檢疫與食品安全會議”。
二、食品安全標準制度的比較
對食品安全監管，現在全球領先並經過實踐公認的是實行風險管理，而釐定食物安全標準是食物安全風險管理的重要一環。在訂定新的食物安全標準時，澳門食品安全統籌小組主要參考美國同歐盟的最新評估數據，香港食物安全中心主要參考食品法典委員會所訂的國際食物標準，以及國際認可機構進行的科學評估結果。這些機構包括聯合國糧食及農業組織(糧農組織)/世衛食物添加劑聯合專家委員會、糧農組織/世衛農藥殘留專家聯席會議。
澳門在食品標準方面的制度建構主要是《食品標籤》法例規制，內容涉及預包裝食品標準、對內地供應澳門的食品衛生檢驗檢疫標準等。
澳門在食品標準方面的制度建構主要是《食品標籤》法例規制，內容涉及預包裝食品標準、對內地供應澳門的食品衛生檢驗檢疫標準等。相對來說，內地的食品標準體系已經形成了涉及食品標籤、食品添加劑、食品檢驗檢疫等複合型、立體化的食品標準體系。
香港在食品標準方面的制度建構主要是最新修訂的《2008年食物及藥物(成分組合及標籤)(修訂：關於營養標籤及營養聲稱的規定)規例》，實施營養資料標籤制度，以幫助消費者選擇健康的食物，鼓勵食物製造商提供符合營養準則的食品，以及規管有誤導或欺詐成分的營養聲稱；為配合立法會頒佈的這項新規，食物安全中心發佈了《營養標籤及營養聲稱技術指引》及《營養標籤及營養聲稱檢測方法技術指引》，構成營養標籤和營養聲稱技術標準和方法標準。《2008 年食物內防腐劑(修訂)規例》、《2008年食物內抗氧化劑(修訂)規例》生效，對食物內的防腐劑和抗氧化劑含量做出規制，《公眾衛生(動物及禽鳥)(化學物殘餘)規例》禁止使用某些化學物(包括鹽酸克侖特羅)，並限制食用牲口體內某些化學物的殘餘含量。除此之外，在各個單行規例中都有相應的食物安全標準的規定，
內地目前正在構建統一的食品安全國家標準，截至2008 年10 月，食品安全國家標準共計454 項其中，食品污染物、食品添加劑、真菌毒素、農藥殘留、包裝材料用添加劑使用用衛生標準等基礎標準8 項,涉及動物性食品、植物性食品、輻照食物、食飲具消毒產品、包裝等相關產品標準128 項，檢驗方法標準275 項，食品企業衛生規範類標準22 項，食物中毒診斷標準19 項。8
由於考慮到內地仍然屬於發展中國家的事實，內地在食品安全標準制定上並沒有引用國際標準，而是參考國際標準，並考慮到本國的實際情況，這是內地與澳門、香港最大的區別。由於經濟發展水平的差異，必然實行不同嚴格程度、不同體系的食品安全標準，在標準的設定、標準的評價、標準的內容等方面都會有差異，由此引發食品安全標準的法律衝突。
三、公眾參與食品安全監管的比較
(一) 澳門食品安全監管中的公眾參與
公眾參與包括食品安全行業協會、消費者權益保護協會、社團、公民個人等。其中，消費者權益保
組織在食品安全監管體制中至關重要。澳門政府專門制定關於消費者保護的法律，設立消費者委員會為準政府部門，負責在政府監管部門與消費者之間溝通，便於消費者參與食品安全監管。
澳門的消費者委員會可以就澳門地區保護消費者政策之執行情況，每年制定及通過報告，並將之呈交行政長官。消費者委員會或者消協是消費者參與食品安全監管的主要渠道，但是澳門消費者委員會因為立法設定的層級較高，能夠直接接觸政府主管部門和消費者，充當兩者之間的聯絡者。就執法而言，澳門為保障市民的食用安全，衛生局可以協同消委會一起執法。
近年來，澳門成立了食品管理學會等民間組織，澳門食品管理學會的成立，是希望推動澳門食品安全發展，提升餐飲從業人員和食品加工製造業工作者的食品安全意識和服務質量。學會 將在香港食品委員會的協助下為食品從業人員提供英國環境衛生協會的食品安全衛生知識和技能操作培訓，以提高業界的食品安全意識，確保澳門生產的食物符合安全衛生標準，使澳門食品業界更趨專業化。
(二) 香港食品安全監管中的公眾參與
在政府層面，有食物及衛生局設立的專家委員會，其中有來自各界的代表，包括學者、專業人士、
食物專家、食品業人士、消費者組織成員及其他專家組成。主要就以下事項向食物環境衛生署署長提供意見：一是關於現行及新的食物安全運作策略及保障公眾健康措施；二是參考國際常規、趨勢和發展制定的有關食物安全及成分的標準/指引以及其在港的適用性；三是推廣食物安全的風險傳達策略及如何有效推行有關的風險傳達及公眾教育計劃；四是關於食物安全中心策劃的研究的新方向。
在食物行業界層面，專門設立業界諮詢論壇，定期舉行活動，藉以提供平台，與業界就各項食物安全事宜交換意見，討論有關食物安全管制措施的課題和業界對各項風險傳達活動的意見。
為保障公眾參與，政府還實行完備的信息公開制度和提供完善的食物安全信息服務。
在消費者層面。香港消委會是香港法定機構之一，該委員會最初只是一般公眾團體，1977 年獲得香港當局承認，並定為港督委任的法定組織。回歸祖國後，特區政府更確定其為獨立的法人團體，其資金來源主要是來自政府，屬於政府資助機構，也是公營機構，但是其運作又是獨立於政府的。
其目的在於提供一個平台讓中心就各項食物安全事宜與市民加強溝通，從而搜集他們的建議和意見；以及瞭解市民對食物安全的知識、觀念和風險認知，藉以制定適切的風險傳達信息，回應他們的需要。小組成員的職能包括：出席專題小組討論會議；就食物安全的議題提出意見或建議；就資訊傳達的內容及方向提供意見或建議等。
(三) 內地食品安全監管中的公眾參與
相比之下，內地在公眾參與方面的制度架構上比較滯後。比如，就消費者協會來說，內地雖然也設置有中國消費者協會及其指導下的各級協會，但該協會是由國家法律確認、國務院批准成立的保護消費者合法權益的全國性或地區性的社會團體。而實際上，目前大部分省市的消費者協會都掛靠在“工商行政部門內部，由同級的工商副局長主管，其大部分職員來自同級工商部門，”人們想起消協，就會把它當成工商部門設置的一個附屬機構，使得消費者協會缺乏其法定社會組織應有的公眾形象，削弱了消協作為法定職能非政府機構的獨立性。其次，隨着投訴範圍和領域的擴大，消費者協會作為一個掛靠在工商行政部門的社會團體，難以協調物價、質檢、食品藥品監督等諸多部門的關係。再次，消費者協會名稱容易混同於一般的行業協會，從而限制其社會公信力的有效發揮。
而香港消委會的委員由行政長官親自任命，並在媒體公開發佈，委員有任期限制，一般為兩年。其運作保持高透明度，發表獨立意見，可讓公眾問責。可獨立處理來自消費者的投訴和其他各種事務，其處理不需要向政府通告。對經營不當、屢勸不改的商店，消委會會點名公佈商店的名字。香港法院、海關與消委會關係密切。香港消委會每月的月中就會定時向媒體公佈每月新鮮出爐的測試結果，再由媒體第一時間向公眾發佈。與此同時，他們自己也出版了一本面向公眾的雜誌──《選擇》。《選擇》月刊不接受任何商業廣告，以維持其公正客觀的立場。
內地與澳門、香港公眾參與最大的區別就在於是否有獨立行動的權利。內地目前的公眾參與一般僅限於對法律法規起草過程中提出建議，缺乏參加實際行動的權利，
。但這種規定往往流於政策性宣告，並無實際可操作性的法律規範。內地應該構建獨立運行、有充足資金支持的消費者權益保護組織，通過可操作的法律制度建構和完善消協的職能和權利，充分發揮消協在全體消費者和政府監管部門之間的信息溝通作用，為政府有效監管提供信息、支持，為消費者提供良好救濟渠道
內地與澳門、香港在強化食品安全監管的過程中，會面臨大量食品安全法律衝突，解決辦法主要歸納為三個方面：
一是制定食品安全統一實體法律規範。其優點是能夠反覆適用，成本較低；缺點也是顯而易見，以
跟上複雜的食品安全形勢的變化，對於層出不窮、類型多樣、變化多端的食品安全事件，僅僅依靠制定食品安全統一實體法規範遠遠不夠；二是依據共同參與的國際公約、條約、協定、議定書等解決食品安全法制方面的衝突。根據基本法，澳門、香港可以參與認為與特區利益密切相關的國際公約、條約、協定和議定書，內地也參與了同樣的國際法律文件，出現法律衝突後，可以在共同參與的國際法律文件框架內協調解決。三是建立長效監管機制需要設立的澳門、香港與內地長期食品安全合作機制。目前，這種機制已經開始產生和發展。比如，香港與內地的食品安全合作機制已經
從信息溝通和交流，發展到食品安全行政監管合作、重大食品安全事故處置合作、食品安全風險預防控制等全方位合作，合作範圍已經逐漸擴大到整個珠江三角洲，即包括港、澳、粵、深、珠、內地等多層次、立體化的合作格局。
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